13. maj 2021

Sanktionsværktøjer forklaret i en dansk kontekst

Uanset hvor troværdig udenrigsminister Jeppe Kofod (Soc.dem.) end måtte virke, når han toner frem på fjernsynet for at orientere om iværksatte internationale sanktioner mod fx Rusland, er der mange, som uvilkårligt spørger sig selv: Hjælper det overhovedet noget, at et lille land som Danmark ”truer” en stormagt som Rusland? Er præsident Vladimir Putin ikke fuldstændig ligeglad med, hvad Danmark mener, eller frygter han virkelig for et lille land som Danmark? Sanktioner virker...og alligevel er det hele ikke så enkelt endda, idet alting skal ses i en større sammenhæng. Til at forklare disse sammenhænge havde Atlantsammenslutningen inviteret professor, ph.d. Rebecca Adler-Nissen til et webinar den 12. maj 2021 om netop sanktioner.

af sekretariatschef Niels-Ole Mannerup

Hvis man tager udgangspunkt i det tyske sprog, finder man sanktionsbegrebet anvendt på tre typiske områder:

  • Jura og retsvæsen.
  • Politik.
  • Sociologi.

Dette er velsagtens ikke en forkert indgangsvinkel, hvor fællesnævneren alt andet lige er, at en sanktion er en foranstaltning med et opdragende eller forebyggende sigte, der af en eller flere parter kan opleves som en straf, således at normer og regler kan blive overholdt. Problemet med straf er imidlertid - if. professor, ph.d. Rebecca Adler-Nissen - at straf af den, der objektivt er målet for sanktionen, kan vende det negative element om, således at straffen med den nu forurettedes øjne bliver d.s.s. en belønning, hvilket er alt andet end tilsigtet.


Professor, ph.d. Rebecca Adler-Nissen, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet.

Sanktioner og sanktionsværktøjer

Normerne og reglerne, der søges sikret ved anvendelse af sanktioner, kan være - men dog ikke begrænset til - flg.:

  • Overordnede internationale aftaler.
  • Gensidigt bebyrdende aftaler eller kontrakter.
  • Formel national og international lovgivning.
  • Uformelle normer, der er parterne anses for gældende normativ adfærd.

Sanktionerne - eller måske rettere sanktionsværktøjerne - har en stor spændvidde, hvor spektret udgøres af alt fra fredelige og uformelle sanktioner til væbnet konflikt og egentlig krig.

Professor, ph.d. Rebecca Adler-Nissen, der er en af de danske eksperter, der ved mest om sanktioner, anser sanktionsværktøjerne som et vigtigt politisk instrument, som dækker over mange forskellige handlinger - fra blide over smarte (d.v.s. målrettede) til hårde sanktioner. Hun erkender, at der er mange meninger om sanktioner og deres anvendelse samt betydning, og måske dét netop er årsagen til, at sanktioner og sanktionspolitik skiller vandene...mellem på den ene side folkelig opfattelse af relevans og virkning eller virkning og relevans og og på den anden side diplomatisk/politisk opfattelse af muligheder, relevans og virkning.

Jordnære eksperter bragte det vanskelige i øjenhøjde

Danmark anvender aktivt sanktionsværktøjerne - typisk i EU- eller FN-regi, idet et fællesskab står stærkere end enkelte lande, men der er intet, som forhindrer, at Danmark som suveræn stat selvstændigt og egenhændigt kan anvende sanktionsværktøjer over for samarbejdspartnere eller trediemand.

Eftersom sanktionsværktøjerne anvendes aktivt af Danmark, hvor sanktionspolitikken synes at få større og større praktisk betydning, havde generalsekretær, ph.d. Lars Bangert Struwe inviteret professor, ph.d. Rebecca Adler-Nissen ind i Atlantsammenslutningens webinarstudie til en snak om og indføring i, hvad sanktioner er, og hvad sanktioner kan.

Professorer og eksperter findes i mange forskellige former; og man har nok et helt klart indtryk af, hvad en professor (-type) er.

Var det med dén indstilling, man via Cisco Webex den 12. maj 2021 lod sig lukke ind til Atlantsammenslutningens webinarstudie, så måtte man snart sande, at meget er sket, siden Albert Einstein var gymnasieelev på Alte Kantonsschule Aarau...tilbage i 1895... Professor, ph.d. Rebecca Adler-Nissen er med sin adfærd og imødekommenhed en meget moderne fortolkning af professorstanden, og på sin egen særegne vis formåede hun at formidle viden over en meget bred kam...godt støttet af generalsekretær, ph.d. Lars Bangert Struwe.

Virker sanktioner? Svaret er ikke så entydigt, som man kunne håbe på...

Virker sanktioner? Hertil gav professor, ph.d. Rebecca Adler-Nissen det meget diplomatiske svar: ”Ja” og ”nej”...; og det er måske politik og jura i en nøddeskal...stillet over for statskundskab...idet man hér vil gøre klogt i, at man forsøger at forstå, hvorfor der svares både ”ja” og ”nej” i stedet for blot at pege fingre ad sanktionsværktøjet - for hvad er alternativet til sanktioner? Igen er spektret bredt, idet man på den ene side kan opleve ”ingen handling”, mens man på den anden side kan opleve ”væbnet konflikt” eller ”krig”...og disse to endepunkter er måske ikke just den bedste indgangsvinkel til fredelig sameksistens...

Professor, ph.d. Rebecca Adler-Nissen beskrev klart og tydeligt, hvorfor sanktionsværktøjet er et anvendeligt værktøj i en politisk og diplomatisk orienteret verden. Det skete ved at se på den nuværende storpolitiske situation ved at inddrage bl.a. Danmarks udfordringer med Kina og Rusland, men der blev også gjort brug af en historisk perspektivering - fra et sønderbombet Tyskland efter II Verdenskrig til de nye politiske vinde i Østrig, som medførte, at Danmark i 2000 indførte sanktioner mod Østrig i protest mod, at det højrenationale Freiheitlichen Partei Österreichs med Jörg Haider i spidsen kom i regering. Måske er sidstnævnte eksempel omvendt det bedste bevis på, at man kan komme videre efter anstrengte perioder henset til, at Danmark, Østrig og Israel i dag står som samarbejdspartnere i vaccineforskning under coronapandemien.

Under webinaret blev der via Cisco Webex-platformen online stillet relevante spørgsmål fra publikum til webinarstudiet, hvilket gav en rigtig god dialogstemning - og ja; det føltes netop som en dialog og ikke belæring. I denne sammenhæng kunne man for en stund have ønsket sig, at webinaret ikke var begrænset af 45 minutter, selv om 45 minutter er det korrekte tidsinterval.

En officiel dansk strategi...

If. Udenrigsministeriet skal sanktioner anvendes for at ændre adfærd eller politik,

»...som for eksempel en overtrædelse af folkeretten eller menneskerettighederne, eller en politik, der ikke respekterer de retsstatslige eller demokratiske principper.« [1]

Dansk sanktionspolitik baserer sig som oftest på EU- og FN-samarbejdet, idet

»...Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) giver EU grundlag for at iværksætte sanktioner over for tredjelande og individer, herunder både fysiske og juridiske personer samt grupperinger.

Der er tale om et tosporet sanktionsregime, idet EU for det første gennemfører sanktioner, som er vedtaget af FN’s sikkerhedsråd i medfør af FN-pagtens kapitel VII og for det andet iværksætter selvstændige sanktioner (autonome EU-sanktioner). EU kan også vælge at supplere en FN-sanktion med en autonom EU-sanktion, og dermed gå videre end FN i sanktioneringen.

FN’s sikkerhedsråd vedtager sanktioner i form af sikkerhedsrådsresolutioner. Sanktionerne kan være gældende overfor både lande og individer. Hvorvidt en konkret sanktion er en implementeret en FN-sanktion eller en autonom EU-sanktion, kan have betydning for spørgsmålet om ophævelse og fortolkning.« [1]

Af Udenrigsministeriets sanktionsoversigt (klik her) er det værd at bemærke, at Danmark har iværksat sanktioner mod to NATO-medlemslande:

Montenegro

  • Forbud mod indfrielse af fordringer.

Tyrkiet

  • Indefrysning af økonomiske midler samt forbud mod at stille pengemidler eller økonomiske ressourcer til rådighed for visse fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer. 
  • Indrejserestriktioner.

Man skal tro på det...og man skal tro på viljen til forandring...

Hvis ikke troen på, at sanktionspolitikken virker, så virker den med sikkerhed ikke, men tror man på sanktionsværktøjet som politisk instrument, så er der gode chancer for, at sanktionspolitik kan få reel betydning - ikke mindst, når der er tale om økonomiske sanktioner:

»”Sanctions don't work” is an often-heard refrain… What cannot be disputed, though, is that economic sanctions are fast becoming the policy tool of choice for the United States in the post-Cold War world. Indeed, economic sanctions are increasingly at the center of American foreign policy as a policy tool to resolve several issues: to stem the proliferation of weapons of mass destruction, promote human rights, discourage aggression, protect the environment, or thwart drug trafficking.« [2]

Således er det udtrykt af Jonathan Masters, der i Council on Foreign Relations ser nærmere på virkningen af sanktioner, idet han tilkendegiver, at sanktioners betydning varierer fra sag til sag.

»Sanctions that are effective in one setting may fail in another, depending on countless factors. Sanctions programs with relatively limited objectives are generally more likely to succeed than those with major political ambitions. Furthermore, sanctions may achieve their desired economic effect but fail to change behavior. UN sanctions on Afghanistan in 2000 and 2001 exacted a heavy toll but fell short of moving the Taliban regime to surrender Osama bin Laden.

Sanctions often evolve over time. A classic illustration of this is the U.S. regime on Iran. Except for a brief period in the 1980s, Washington has had sanctions on Tehran since U.S. hostages were taken in 1979. However, the scope of these measures and the logic behind them have changed dramatically.

Only correlations, not causal relationships, can be determined. For example, many believe UN sanctions imposed on Liberia in 2003 helped bring about the collapse of the Charles Taylor regime, but any number of domestic and international factors could have played more decisive roles.

The comparative utility of sanctions is what matters, not simply whether they have achieved their objective. U.S.-EU sanctions against Russia may not have ended the crisis in Ukraine, but other courses of action, including inaction, may have fared worse (and cost more). In some cases, sanctions may simply be intended as an expression of opprobrium.«

Jonathan Masters er Deputy Managing Editor ved Council on Foreign Relations, hvor han arbejder med udenrigspolitik og national sikkerhedspolitik. Han har en Master i Social Theory og en Bachelor i Political Science. If. Jonathan Masters er der ikke en 100% fejlfri manual for anvendelsen af sanktioner, og derfor er det hans anbefaling, at man bør inddrage flg. overvejelser:

»Develop a well-rounded approach. An effective strategy often links punitive measures, such as sanctions and the threat of military action, with positive inducements, such as financial aid. Some analysts point to the Libye strategy adopted by the United States and its allies in the late 1990s and early 2000s as a good example.

Set attainable goals. Sanctions aimed at regime change or that offer the target government little recourse except what it believes would be political suicide are likely to fail. Many experts cite the U.S. embargo on the Castro regime as a cautionary tale.

Build multilateral support. The more governments that sign on to (and enforce) sanctions the better, especially in cases where the target is economically diversified. Sanctions against South Africa’s apartheid regime in the 1980s, Saddam Hussein’s Iraq in the 1990s, or on Iran and Russia today would not be nearly as powerful without multilateral support.

Be credible and flexible. The target must believe that sanctions will be increased or reduced based on its behavior. In 2012, the Obama administration responded to major political reforms in Myanmar by easing some financial and investment restrictions. It ended the sanctions program in 2016. In this case, however, Myanmar’s leaders soon ramped up abuses against their country’s Rohingya minority, and the United States reimposed sanctions in early 2019.« [3]

Professor, ph.d. Rebecca Adler-Nissen havde sin egen indgangsvinkel til det at tro på sanktionsværktøjets virkning, som gav formidabel mening...ikke mindst, fordi den forklaret på en sådan måde, at man ikke behøvede at have et halvt statskundskabsstudie med sig for at forstår dagens webinar. Derfor vil det tendere blasfemi at fortolke på det sagte, og i stedet vil det være på sin plads at anbefale, at man tilgår Atlantsammenslutningens profil på Facebook, hvor webinaret med professor, ph.d. Rebecca Adler-Nissen er tilgængeligt...og så er det blot at håbe, at det ikke er sidste gang, at dagens webinargæst optræder i regi af Atlantsammenslutningen.

Atlantsammenslutningens aktiviteter i 1. halvår 2021

Atlantsammenslutningen aktiviteter planlagt til gennemførelse i 1. halvår 2021 er ved at nå sin afslutning. Det skal ikke afvises, at endnu et webinar kan komme ind i kalenderen, for netop nu sker der meget på den internationale sikkerhedspolitiske scene af interesse for Atlantsammenslutningen; og sker det, vil det snarest blive meldt ud, men udgangspunktet er, if. generalsekretær, ph.d. Lars Bangert Struwe, at dagens webinar var det sidste i 1. halvår 2021.


Generalsekretær, ph.d. Lars Bangert Struwe.

Til gengæld kunne det bekræftes, at Atlantsammenslutningen - i et samarbejde med Folk & Sikkerhed - deltager i Folkemøde Bornholm i Vartov, hvilket finder sted den 17. juni 2021. De nærmere detaljer for folkemødearrangementet er ved at blive lagt i faste rammer, og snart vil de første detaljer for Folkemøde Bornholm i Vartov blive præsenteret, herunder navnene på paneldeltagerne. Det burde dog være sikkert, at Atlantsammenslutningens daglige leder, generalsekretær, ph.d. Lars Bangert Struwe sammen med advokat (H), oberstløjtnant Peter Michael Andersen, bestyrelsesformand for Folk og Sikkerhed, har påtaget sig moderatorrollen. Emnet for Atlantsammenslutningens og Folk & Sikkerheds samarbejdet er forsvarsforligets betydning for den enkelte borger...og der vil være rigeligt at tale om...for forsvarsforliget er ikke kun et spørgsmål om indkøb af patroner...eller F-35-jagerfly...

Generalsekretær, ph.d. Lars Bangert Struwe kunne som afsluttende bemærkning til dagens webinar løfte lidt af sløret for Atlantsammenslutningens aktiviteter for 2. halvår 2021. Hér bliver der satset på gennemførelsen af seminarer og konferencer, ligesom der også kommer til at stå boglancering og underviserdage på programmet. I løbet af den kommende tid vil de planlagte aktiviteter kommer til at fremgå af Atlantsammenslutningens hjemmeside.

Tak for deltagelse i Atlantsammenslutningens webinarer

Generalsekretær, ph.d. Lars Bangert Struwe takker for den interesse, der har været vist for sammenslutningens webinarer. Tunge akademiske emner er blevet behandlet, ligesom der har været lige-på-og-hårdt-webinarer om fx pirateri og piratbekæmpelse.

Webinarer var i begyndelsen en konsekvens af coronapandemien og covid-19-restriktionerne, men webinarerne skulle snart udvikle sig til at være et særdeles anvendeligt og brugbart mødested, hvor man kunne få gæster ind fra nær og fjern. Således har generalsekretær, ph.d. Lars Bangert Struwe haft live-gæster befindende sig i Afghanistan, Belgien, Holland, Indien, Qatar, Storbritannien, UAE og USA; og det har kun været muligt, fordi internettet er opfundet. De gennemførte webinarer er tilgængelige på Atlantsammenslutningens profil på Facebook, ligesom de kan findes på Atlantsammenslutningens YouTube-kanal AtlantDK (klik her).

Fra tanke til idé til webinar...måske...

Skulle der nu blandt følgerne af Atlantsammenslutningen være idéer eller ønsker til emner, man gerne vil have, at Atlantsammenslutningen skal tage under behandling, skal man være velkommen til at foreslå dette. Det gøres nemmest ved at skrive til e-mail atlant@atlant.dk, hvorefter der vil blive samlet op på de indkomne forslag. Vi kan ikke love, at ønsker bliver til webinarer, men vi lover, at alle henvendelser tages seriøse; og ser Atlantsammenslutningen praktiske muligheder for at organisere et webinar, seminar eller en konference på baggrund af brugerhenvendelser, da vil Atlantsammenslutningen gøre sit yderste derfor.

Den 13. maj 2021 kl. 1529/nom

 

Kilder

[1] https://um.dk/da/udenrigspolitik/folkeretten/sanktioner/.

[2] https://www.odu.edu/content/dam/odu/offices/mun/docs/ib-4th-sanctions-in-diplomacy.pdf.

[3] https://www.cfr.org/backgrounder/what-are-economic-sanctions.