14. oktober 2022

If. FN’s Generalforsamling skal fred i Ukraine ikke genskabes ved hj. af international væbnet indblanding, men ved hj. af fredelig dialog og sameksistens

Der er en virkelighed...og der er en juridisk virkelighed...og det er ikke altid, at disse to virkeligheder går hånd-i-hånd. Derfor er det vigtigt at kunne skelne mellem det, man tror, man læser og hører...og det man tror, man ved; og det, der er det juridiske budskab...eventuelt efterfulgt af et politisk budskab... Netop dette gør sig gældende i forbindelse med ukrainekrisen, der i folkemunde allerede har fået navnet Ukrainekrigen...

af sekretariatschef, cand.jur. Niels-Ole Mannerup

Ét af FN’s stærkeste værktøjer i bestræbelserne på at sikre verdensfreden er vedtagelsen af resolutioner. Det sker jævnligt i form af resolutioner vedtaget af FN’s Sikkerhedsråd. Resolutionerne kendes oftest som fordømmelser af handlinger; og spørger man helt generelt og vilkårligt, vil mange sikkert svare, at man har hørt om resolutioner i forbindelse med palæstinakonflikten og israelske bosættelser. Samtidig vil der også være dem, der vil svare, at det også har noget med vetoret at gøre - en vetoret, som de fem permanente medlemmer af FN’s Sikkerhedsråd - Den russiske Føderation, Folkerepublikken Kina, Frankrig, Storbritannien og USA - kan gøre brug af, hvilket især sker, hvis en resolution går imod allierede eller samarbejdspartnere til de permanente medlemmer i FN’s Sikkerhedsråd.

FN-pagten og resolutioner

Begrebet resolution findes ikke i FN-pagten, som i stedet taler om beslutninger og anbefalinger. Samtidig skal det slås fast, at resolutioner dækkende alle formuleringer - fra beslutninger til anbefalinger - fra FN’s Sikkerhedsråd ikke er bindende for FN’s medlemsstater. I praksis er situationen dog en lidt anden, for ellers ville dette værktøj ikke give megen mening.

Siden oprettelsen af FN i 1945 er det blevet til over 2.500 resolutioner besluttet af FN’s Sikkerhedsråd.

I sjældnere tilfælde sker det, at FN’s Generalforsamling vedtager resolutioner, men det sker...under 100 gange siden oprettelsen af FN. Fem gange i 2022 er sket som en direkte følge af Den russiske Føderations invasion af Ukraine; og senest er det sket med sigte på Ukraines territoriale integritet samt forsvaret af FN-pagtens principper, hvilket kan fortolkes derhen, at der samtidig med ukrainekrisen er tale om en stadfæstelse af betydningen af FN og FN’s arbejde, som ikke må lide under, at et permanent medlem af FN’s Sikkerhedsråd konstant nedlægger veto til forsvar for sine handlinger - hér Den russiske Føderation.

FN og et overvejende flertal af FN’s medlemsstater er på Ukraines side i forsvarskampen mod Den russiske Føderation

FN støtter Ukraines forsvarskamp...i alle tilfælde politisk...begrundet i det juridiske fundament for FN-systemet...og der stilles krav til Den russiske Føderation om at trække alle militære styrker ud af Ukraine; men hér-og-nu bliver det ved det, for FN’s Generalforsamlings Resolution (UNGAR) A/ES-11/L.5 af 7. oktober 2022 (klik her) - beskrevet i medierne primært 12./13. oktober 2022 - opildner ikke til international væbnet handling til fordel for Ukraine og Ukraines frihedskamp.

Når dét så er sagt, er UNGAR A/ES-11/L.5 ikke et ligegyldigt FN-dokument, men i stedet et væsentligt bidrag til Ukraines frihedskamp, for det kan ikke være anderledes, når 143 FN-medlemsstater står sammen om at fordømme Den russiske Føderations handlinger og ageren, hvorved Ukraines suverænitet - uden FN’s godkendelse - er blevet krænket.

Mange vil måske sammenligne ukrainekrisen med Iraks invasion og anneksion af Kuwait, men juridisk og især handlingsmæssigt er man meget langt fra situationen, som førte til den militære konfrontation, der i dag kendes som Golfkrigen.

Med UNGAR A/ES-11/L.5 slår et overvejende flertal af FN-medlemsstater fast, at ingen FN-medlemsstat skal anerkende Donetsk, Kherson, Luhansk og Zaporizjzja som en del af Den russiske Føderation, selv om der - if. føderationen selv - er gennemført frie og lovlige folkeafstemninger om tilhørsforholdet til Den russiske Føderation eller Ukraine.

Præsident Vladimir Putin gør den 29. september 2022 med dette dekret
anneksionen af Zaporizjzja formel og - if. hans opfattelse - 
en del af Den russiske Føderation.

Samtidig slår UNGAR A/ES-11/L.5 mere eller mindre tydeligt fast, at Den russiske Føderations handlinger og ageren som følge af invasionen af Ukraine er et forsøg på ulovlig anneksion, som kun Nordkorea - foruden Den russiske Føderation, naturligvis - positivt har anerkendt.

Belarus, Nicaragua, Nordkorea, Syrien og selvfølgelig Den russiske Føderation selv stemte imod UNGAR A/ES-11/L.5, mens et større antal afrikanske lande samt Folkerepublikken Kina og Indien stemte imod...og hvad så?

Hér-og-nu er det angiveligt den politiske virkning af UNGAR A/ES-11/L.5, som er den største. Når dét så er sagt, må det ikke ignoreres, at der er en kraftig symbolværdi i at se under 3% af FN’s medlemsstater stemme imod en opfattelse, som udtrykker FN’s vilje - eller måske rettere modvilje - mod Den russiske Føderations handlinger og ageren.

Militær optrapning af ukrainekrisen står if. FN ikke lige for

UNGAR A/ES-11/L.5 slår fast, at ingen FN-medlemsstat må anvende magt mod andre FN-medlemsstater - ganske som det fremgår af FN-pagten - idet problemstillinger FN-medlemsstaterne imellem skal løses ad fredens vej for derved at undgå, at den internationale fred trues på sin eksistens, jf. FN-pagtens artikel 2. Dét gælder også for ukrainekrisen, idet der i denne forbindelse samtidig henvises til FN’s Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in accordance with the Charter of the United Nations, som gør gældende, at ulovlig anneksion ikke må anerkendes som juridisk accepteret og dermed - på sigt - gældende. I FN-terminologi betyder det, at Donetsk, Kherson, Luhansk og Zaporizjzja af FN anses for at have været - og stadig er - under midlertidig militær kontrol af militære styrker tilhørende Den russiske Føderation, hvorved Ukraines suverænitet, politiske uafhængighed og territoriale integritet er krænket. Dermed slår FN’s Generalforsamling fast, at Den russisk Føderation ikke handler og agerer i overensstemmelse med FN-pagten.

Den russiske Føderation er af den opfattelse, at føderationen blot udfører ”folkets vilje”, idet Den russiske Føderation anser valghandlingerne i Øst- og Sydukraine som lovlige og legitime...for at befri et undertrykt folk, som ikke ønsker at være en del af Ukraine. Sådan ser 143 FN-medlemsstater bare ikke på situationen, idet FN’s Generalforsamling anser valghandlingerne for at være ulovlige og krænkende Ukraine. Derfor fordømmer FN’s Generalforsamling valghandlingerne som værende udtryk for et forsøg på ulovlig anneksion af Donetsk, Kherson, Luhansk og Zaporizjzja; og at verdenssamfundet i øvrigt ser sig forpligtet til at arbejde for Ukraines suverænitet, uafhængighed og territoriale integritet. Dermed anser FN fortsat Ukraine for at være det Ukraine, der i 1991 blev optaget i FN, idet det i et historisk perspektiv er værd at bemærke, at Ukraine i 1945 var med til at oprette FN. Det skete dengang under navnet Den ukrainske socialistiske Sovjetrepublik (Українська Радянська Соціалістична Республіка). Dét betyder, at FN’s Generalforsamling forlanger, at Den russiske Føderation fraviger invasionen af Ukraine og afstemningerne om tilhørsforholdet til Den russiske Føderation eller Ukraine, idet disse handlinger er i direkte modstrid med FN-pagten og ånden i FN-samarbejdet til sikring af verdensfreden. Samtidig dermed forlanger FN’s Generalforsamling, at Den russiske Føderation øjeblikkeligt, fuldt og helt samt uden betingelser trækker alle militære styrker ud fra Ukraine. Endvidere tilkendegiver FN’s Generalforsamling sin støtte til de handlinger, som FN; FN’s medlemsstater; og humanitære organisationer udfører til gavn for det humanitære arbejde i Ukraine. Endelig støtter FN’s Generalforsamling generelt det internationale arbejde, der pågår for at finde en fredelig løsning på ukrainekrisen. Hér er det vigtigt at forstå, at FN’s Generalforsamling ikke opfordrer til eskalering af ukrainekrisen ved fx at bemyndige NATO eller en koalition af villige stater til at iværksætte militære handlinger for at befri Ukraine fra invasionsstyrkerne fra Den russiske Føderation, og derfor må UNGAR A/ES-11/L.5 ikke sammenlignes med fx FN’s Sikkerhedsråds Resolution 678 (klik her), hvoraf det klart og tydeligt fremgik, at militære handlinger - eller på dansk kamphandlinger (og i yderste potens krig uden egentlig krigserklæring) - ville være acceptabelt for at befri Kuwait fra den irakiske anneksion og genskabelsen af international fred og sikkerhed:

»...Authorizes Member States co-operating with the Government of Kuwait, unless Iraq on or before 15 January 1991 fully implements, as set forth in paragraph l above, the above-mentioned resolutions, to use all necessary means to uphold and implement resolution 660 (1990) and all subsequent relevant resolutions and to restore International peace and security in the area; Resolution 678 (1990).«

Et internationalt engagement i form af kamphandlinger er således ikke et initiativ, der er støttet af verdenssamfundet - i alle tilfælde ikke i dag - idet det så samtidig må slås fast, at støtte i form af fx donationer af militært materiel - også på statsniveau eller mellemstatsligt niveau - er acceptabelt, hvilket ikke gør, at (stats-) bidragsyderen derved bliver part i konflikten. Med andre ord: Danmark er ikke juridisk part i ukrainekonflikten, og dermed er Danmark ej heller i krig med Den russiske Føderation - ej heller, selv om der er dem, som vil argumentere for det modsatte begrundet i den hybridkrigsførelsen, der (angiveligt) finder sted som følge af Den russiske Føderations handlinger - fx, når man skaber en energikrise o.s.v.

Ukraines frihedskamp eller FN’s overlevelse?

Hvad er det så i UNGAR A/ES-11/L.5, der er vigtigst? Ukraine eller betydningen af FN? Hvis ikke det erkendes, at FN er udfordret qua den omstændighed, at Den russiske Føderation er medlem af FN’s Sikkerhedsråd som permanent medlem med ret til at nedlægge veto, så har man nok som en anden struds stukket hovedet langt ned i et hul. FN og FN-systemet er udfordret, og FN skal søge sit fundaments overlevelse, for uanset om man synes om FN-systemet anno 2022 eller ej, så er FN stadig det eneste forum, hvor hele verdenen kan samles under samme tag med en ligeværdig stemme...med fem undtagelser... Omvendt: Ingen må være i tvivl om, at FN politisk er på Ukraines side i Ukraines forsvarskamp mod Den russiske Føderation.

Ser man nærmere på ordlyden i UNGAR A/ES-11/L.5, er det juridiske fokus rettet mod at forvare principperne i FN-pagten, hvorved det noteres, at Donetsk, Kherson, Luhansk og Zaporizjzja de facto er midlertidigt besat af Den russiske Føderation som følge af føderationens aggressive fremmarch ind i Ukraine, hvorved Ukraines territoriale integritet, suverænitet og politiske selvstændighed er blevet krænket. Samtidig opfordres FN’s medlemsstater til at medvirke til at deeskalere situationen i form af dialog og forhandling...og er man så kommet en fredelig løsning på ukrainekrisen nærmere? Dét ville være at overdrive, hvis man svarede ”ja”, for parterne står i den juridiske og politiske opfattelse meget langt fra hinanden, og derfor vil det hér være på sin plads kort at se på, hvad det er, der juridisk foregår på slagmarken netop nu.

Anneksion

Anneksion betyder en stats - ved anvendelse af magt - tilegnelse af en anden stats territorium eller dele deraf, hvilket efterfølgende vil blive fulgt op af en militær besættelse, hvilket if. folkeretten i dag pr. definition er en ulovlig handling. Tilegnelse af en anden stats territorium eller dele deraf er i denne forbindelse ikke d.s.s. en erobring, for erobring er en direkte følge af en krig mellem suveræne stater, hvor den tabende part mere eller mindre velvilligt erkender sit nederlag og dermed tabet af territorium.

Der er ikke erklæret krig, mens kamphandlingerne minder umiskendeligt meget om krig

Den russiske Føderation dvæler meget ved, at der ikke er erklæret krig, mens der i fx Danmark tales om krig i Europa o.s.v. Den menneskelige opfattelse kan der ikke argumenteres fornuftigt imod, og det kan utvivlsomt være vanskeligt at forstå, at soldater fra to landes hære, der skyder mod hinanden for at dræbe, ikke er i krig, når alle andre - undtagen Belarus og Den russiske Føderation samt Nordkorea - ser handlingerne på slagmarken som krig; men måske er det ikke helt uden grund, at præsident Vladimir Putin holder fast i, at der alene er tale om en speciel militær operation, som dermed ikke kan danne grundlag for en reel okkupation af ukrainsk territorium med deraf følgende rettigheder og især forpligtelser for en besættelsesstyrke.

Okkupation kan være lovlig, men så følger der også pligter med

For at en okkupation kan gøres juridisk gældende, er der dog det krav, at det okkuperede territorium skal være under fuld militær kontrol af besættelsesmagten, jf. Haager Landkrigsreglementets artikel 42; og det er ikke tilfældet i ukrainekrisen. Dertil kommer, at besættelsesmagten skal opretholde lov og orden i respekt for gældende (ukrainsk) lovgivning, jf. Haager Landkrigsreglementets artikel 43 smh. med Den fjerde Genevekonvention, idet det dog er et krav, hvis alle formaliteter skal være i orden, at der er erklæret krig. Er der ikke erklæret krig, så er den del af juraen ikke i spil som et formelt krav - ganske, som det var tilfældet under den tyske okkupation af Danmark 1940-1945, hvor man fra tysk side lod erklære at følge ånden i Haager Landkrigsreglementet...fordi Tyskland ikke havde erklæret krig mod Danmark.

Seneste resolution fra FN’s Generalforsamling har stor juridisk og politisk betydning for fremtiden og ikke mindst fremtidens FN

Hvorfor er det så, at UNGAR A/ES-11/L.5 har betydning, når jura og politik samt realiteter har så vanskeligt ved at gå hånd-i-hånd? Det har den, fordi verdenssamfundet dermed ikke giver en stiltiende accept af, at Den russiske Føderations anneksion af Donetsk, Kherson, Luhansk og Zaporizjzja er berettiget - sådan, som det få gange tidligere i historien har været tilfældet, fordi der ikke har været opponeret formelt imod anneksionen. Fx kan nævnes Indiens anneksion af Sikkim i 1975 (efter den indiske hær var trængt ind i Sikkim efter anmodning fra premierministeren i Sikkim, som var modstander af monarkiet, stemte 97,5% af vælgerne for en tilslutning til Indien) samt Nordvietnams de facto-anneksion af Sydvietnam - i øvrigt også i 1975.

Der kan næppe være nogen tvivl om, at FN ser ukrainekrisen som et vink med en vognstang om, at FN-systemet anno 2022 er udfordret, hvis ikke FN-medlemsstaterne står sammen om grundtanken bag grundlæggelsen af FN; og lige nu ser det bestemt ud til, at flertallet af FN-medlemsstaterne er for det FN-system, der kendes, og som siden 1945 har været kernen i et forsøg på at bevare verdensfreden.

Samtidig skal det slås fast, at verdenssamfundet endnu er langt fra at ville krigen - hverken den lokale krig; den regionale krig; eller en krig af langt større dimensioner for at tvinge Den russiske Føderation ud fra Ukraine. Om det så skal forstås derhen, at Den russiske Føderation, som stadig er fuldgyldigt medlem af FN, vil afholde sig fra at se med samme øjne på fremtiden, som 143 FN-medlemsstater gjorde primo/medio oktober 2022, det ved lige nu kun et fåtal af mennesker med præsident Vladimir Putin for bordenden...og så ved alle, at der kan være lang vej forude til genskabelsen af freden, der for en stund lider en krank skæbne på det europæiske kontinent...

Flere nøgler, men kun én lås...og magten til låsen er ikke hos flertallet

Mange kan have den rigtige nøgle til låsen, men lige nu er det præsident Vladimir Putin, der som Låsens Vogter har magten over, hvem der formår at få den rigtige nøgle i låsen til at komme ud af det diplomatiske dødvande, ukrainekrisen netop nu befinder sig i... Dermed forestår der et gigantisk diplomatisk arbejde forude...

Billedkreditering: Silvia.

Den 14. oktober 2022 kl. 1453/nom