15. februar 2019

Ender USA i national undtagelsestilstand?

Kl. 1400 i Danmark... Det er snart fredag eftermiddag og weekend... Kl. 0800 i Washington, USA... Arbejdsdagen er blot begyndt, og det ventes, at præsident Donald Trump annoncerer en vigtig beslutning...

af Niels-Ole Mannerup, militær og juridisk analyse

Det er meddelt, at en medarbejder i Det hvide Hus har oplyst, at præsident Donald Trump den 15. februar 2019 vil meddele den amerikanske nation, at USA er udsat for begivenheder, der medfører, at national nødretstilstand er en nødvendighed. Det menes i den forbindelse, at en følge af den nationale nødretstilstand bliver, at det vil være muligt for præsident Donald Trump at påbegynde opfyldelsen af det store og indtil nu uopfyldte valgløfte om opførelsen af en grænsemur mellem USA og Mexico. Spørgsmålet er dog, om det kommer til at blive sådan, for national nødretstilstand medfører ikke, at præsident Donald Trump kan anvende ubegrænsede økonomiske midler til netop opførelsen af en grænsemur. Kan det derfor tænkes, at der er andre forhold i spil...hvis eller når beslutningen om national nødretstilstand træffes?

Det er præsidentens prærogativ at beslutte national nødretstilstand

USA’s statsoverhoved har retten til at erklære national nødretstilstand. Dette følger af National Emergencies Act af 14. september 1976, som samtidig er den bestemmelse, der giver Kongressen effektiv mulighed for at udføre kontrol med præsidenten og indførelse af national nødret, hvis man da mener, at kontrollen er - eller kan være - effektiv, når systemet er, som det er.

Vedtagelsen af National Emergencies Act er i princippet en direkte følge af Watergate-skandalen og det efterfølgende engagement i det, der endte med at blive Vietnamkrigen. Det amerikanske statsstyre var reelt blevet svækket på baggrund af præsidenters handlinger, og dermed svækkedes det amerikanske folks tro på unionen og dens lederskab.

National nødret er ikke en ny opfindelse

Anvendelsen af national nødret sideløbende med den amerikanske forfatning blev set anvendt første gang af præsident Woodrow Wilson, da han den 5. februar 1917 erklærede, at der var behov for nødretslig handling, idet der ikke var tilstrækkelig skibskapacitet til at fragte forsyninger såvel inden for som uden for USA’s grænser. Siden har nødretsinstituttet været anvendt flere gange - bl.a. af præsident Franklin D. Roosevelt.

At anvende nødretsinstituttet kan i sig selv være problematisk, men hvad værre var, så var der ikke nogen automatisk slutdato forbundet med indførelsen af national nødret, hvilket betød, at flere beslutninger om national nødret havde juridisk gyldighed, selv om situationen, der havde nødvendiggjort den nationale nødret, havde ændret sig. Dertil kom, at man kunne anvende en udvidet juridisk fortolkning til at iværksætte yderligere nationale nødretsbeslutninger baseret på de eksisterende nationale nødretsbeslutninger, hvilket fx gør sig gældende med det amerikanske engagement i det, der blev til Vietnamkrigen. Denne nationale nødretsbeslutning kan faktisk relateres til den nationale nødretsbeslutning om at engagere sig i det, der blev til Koreakrigen.

Hvad nu hvis...og får vi så national undtagelsestiltand?

Beslutter præsident Donald Trump, at USA befinder sig i en national nødretstilstand, vil effekten ikke nødvendigvis blive, at der indføres national undtagelsestilstand - og det er meget vigtigt at have dette for øje, og at behandlingen af det, der måske kommer til at foregå i USA, ikke må fortabe sig i uheldige oversættelser mellem (juridisk) engelsk og (juridisk) dansk... National undtagelsestilstand vil nemlig kræve, at hele USA er udsat for en trussel...i alle tilfælde som udgangspunkt...

Beslutter præsident Donald Trump af indføre national nødretstilstand, vil følgen deraf blive, at han har adgang til at gøre brug af flere end 100 nationale love, som giver ham som præsident særlig ret til handle, uden at der forinden skal opnås godkendelse dertil.

En præsident er mere effektiv end Kongressen...eller er det nu også sandt?

Tanken bag indførelsen af national nødretstilstand er ganske enkelt at give den amerikanske præsident fleksibilitet til at kunne handle, uden at Kongressen skal involveres, hvilket ikke mindst skal være for at spare tid, fordi handling er nødvendig. Kongressen er nemlig ikke i stand til at handle så hurtigt, som det er ønskeligt, hvilket ganske enkelt skyldes opbygningen af det amerikanske statsapparat, jf. den amerikanske forfatning. Spørgsmålet er dog, om præsident Donald Trump med rette - på baggrund af situationen syd for den amerikansk-mexicanske grænse - kan erklære national nødretstilstand. Det er hér nemt at pege fingre ad præsident Donald Trump - ikke mindst, hvis man sammenligner med erklæringen af national nødretstilstand baseret på fx terroranslaget mod World Trade Centre. På den anden side er det nødvendigt at holde tungen lige i munden og se på, hvad det er, præsident Donald Trump juridisk vil basere en given national nødretstilstand på. Dét grundlag kender vi endnu ikke, og derfor skal man være påpasselig med at slå alting fast med syv-tommer-søm, før præsident Donald har tilkendegivet, hvad han ønsker at opnå. Dette skal ikke ses som Tænketanken Atlantsammenslutningens forsvarstale for præsident Donald Trump, men det må vel anses for relativt usandsynligt, at præsident Donald Trump skulle erklære national nødretstilstand - om muligt med national undtagelsestilstand til følge - hvis ikke han kan argumentere juridisk derfor. Det modsatte ville i alle tilfælde være mere end almindeligt skadeligt for præsidentembedet som institution...og man skal nok bekende sig til gruppen af konspirationsteoretikere, hvis man vil tro andet...

Hvad skal der til?

Når medierne skal behandle den mulige indførelse af national nødretstilstand, giver de korte indslag ofte ikke mulighed for at gå i detaljer, og det er skadeligt for ikke mindst debatten og forståelsen for de amerikanske forhold. Man kan nemlig nemt få opfattelsen af, at præsident Donald Trump får uindskrænket mulighed for at handle, som han har lyst til og uden begrænsninger. Således er det ikke - langt fra...og man skal nok ikke se en grænsemur stå klar mellem USA og Mexico i løbet af nul-komma-fem. I alle tilfælde er amerikanske eksperter i jura samstemmende af den opfattelse, at en given beslutning om opførelsen af en grænsemur vil blive udfordret, hvilket i praksis betyder, at retssager bliver følgen, medmindre der kan argumenteres for, at USA som stat er truet af fx invasion med henblik på overtagelse af USA, hvilket vil være det samme som de facto-krig...og i så tilfælde er der helt andre midler til at bekæmpe en given aggressor...

Kongressen meddeles efterfølgende kontrol, men betyder det noget?

Retten til at indføre national nødretstilstand er den amerikanske præsidents prærogativ - og ingen - ej heller Kongressen - kan forhindre en sådan beslutning. Til gengæld indtræder der ved indførelsen af national nødretstilstand en maksimal periode på seks måneder, ved hvilken periodes udløb præsidenten skal rapportere til Kongressen om anvendte økonomiske midler qua indførelsen af national nødretstilstand. Denne rapportering gør Kongressen i stand til at vurdere, om der er grundlag for, at den nationale nødretstilstand skal opretholdes. D.v.s., at Kongressen kan bringe den nationale nødretstilstand til ophør efter seks måneder. Teknisk set kan den amerikanske præsident dog blot indføre en ny national nødretstilstand, hvis ellers der er juridisk grundlag derfor. Hvorom alting er, så har Kongressen efterfølgende juridisk kontrol med den amerikanske præsident beslutninger om indførelse af national nødretstilstand, hvorfor det ikke er uden betydning, hvem der i Kongressen har flertallet. Hér kan man så stille spørgsmålstegn ved, om Senatet, der er kontrolleret af republikanerne, vil gå imod deres egen præsident...

Giver national nødretstilstand reelt penge til opførelsen af en grænsemur?

Hvis præsident Donald Trump erklærer national nødretstilstand, forestiller man sig, at det bliver grænsemuren mellem USA og Mexico, som bliver det centrale omdrejningspunkt. Det skal dog haves for øje, at præsident Donald Trump samtidig dermed får adgang til andre handlinger, uden at der skal indhentes tilladelse dertil; og det ikke uvæsentlige handlinger, der kan blive iværksat. Således har den amerikanske præsident adgang til at beslaglægge ejendom, beslaglægge og/eller kontrollere transport og kommunikation, indføre kontrol med det amerikanske produktionsapparat, begrænse rejseadgangen ind og ud af USA samt indføre de juridiske krigsretsbestemmelser; men vil alt dette ske senere i dag?

Hvilken begrundelse vil præsident Donald Trump anvende, hvis national nødretstilstand skal indføres? I løbet af eftermiddagen den 15. februar 2019 er vi alle meget klogere, men p.t. spekuleres der - og der spekuleres meget - i, om præsident Donald Trump vil indføre national nødretstilstand begrundet i, at immigranter ulovligt søger at trænge ind i USA for at tage ophold i USA. Muligheden for en sådan beslutning kan træffes med hjemmel i Immigration and Nationality Act, men i forhold til en grænsemur vil en sådan beslutning ikke have effekt, hvilket skal ses i det økonomiske råderum, Immigration and Nationality Act giver den amerikanske præsident i tilfælde af indførelsen af den nationale nødret.

Et alternativ kunne være, at præsident Donald Trump tager udgangspunkt i forsvarets muligheder - eller mangel på samme - for at forsvare USA, idet grænsemuren da skal ses som et militært projekt

”...necessary to support such use of the armed forces…”,

men umiddelbart kan dette synes som noget af et skråplan, for er det en opgave for det amerikanske forsvar...set ud fra et helhedsperspektiv...og den diskussion skal så ikke tages hér, idet den alt for hurtigt vil køre ud ad et sidespor, hvorefter diskussionen vil blive urealistisk. Dog skal det bemærkes, at skulle præsident Donald Trump træffe beslutning om at anvende forsvaret som løftestang for grænsemursprojektet, da vil det med al sandsynlighed være nødvendigt at omfordele forsvarets midler, hvilket forsvaret næppe kan have nogen interesse i, medmindre der kan argumenteres for, at hele USA er truet.

Endelig er der spekulativt mulighed for, at præsident Donald Trump kan begrunde opførelsen af grænsemuren med, at den er nødvendig for

”...the national security or to the protection of health, safety, or the quality of the environment…”,

men det vil angiveligt kræve meget at kunne argumentere derfor; og derudover er det anvendelige budget i så henseende alene på USD 50 mio., hvilket ikke vil række til opførelsen af en grænsemur.

Hvad begrunder det reelle ønske om national nødretstilstand?

Hvad er det reelt, at præsident Donald Trump ønsker at opnå, hvis han erklærer national nødretstilstand, når det kan synes som om, at der vil gå lang tid, før en given grænsemur er på plads? Hér er det, at konspirationsteoretikerne kan få kronede dage...eller i alle tilfælde kronede timer...

Hvad kommer der til at ske i USA, hvis præsident Donald Trump erklærer national nødretstilstand...eventuelt medførende national undtagelsestilstand? Spekulationerne er allerede nu mange. Hvis man er filmkender, vil en film som ”The Siege” fra 1998 måske dukke op i erindringen; og man kan da spørge sig selv, om amerikanerne kommer til at se soldater med ladte våben patruljere i de amerikanske gader. Udgangspunktet er, at forsvaret ikke skal agere politi, men if. den amerikanske forfatning kan forsvaret støtte politiet i løsningen af politiets (del-) statslige opgaver i det omfang, at det ikke er i strid med den amerikanske forfatning. Eksempler herpå findes fra den amerikanske historie - bl.a. i 1957, da præsident Dwight D. Eisenhower lod forsvaret støtte politiet i Little Rock, Arkansas, som var udfordret på gr. af raceuroligheder. Raceuroligheder var også årsagen til, at præsident George H.W. Bush i 1992 indsatte forsvaret til støtte for politiet i Los Angeles, Californien, idet der fulgte uroligheder i kølvandet på Rodney King-sagen.

Tænketanken Atlantsammenslutningen skal ikke i denne fremstilling gå i detaljer med amerikansk lovgivning, hvilket skyldes, at der forefindes så mange muligheder for udfald, som måske aldrig bliver aktuelle. Derfor må udviklingen i USA afventes. Dog er det værd at nævne, at præsidentielle direktiver - i.e. Presidential Emergency Action Documents - giver den amerikanske præsident et supplement af rettigheder til at handle og agere i tilfælde af en national nødretstiltand.

Presidential Emergency Action Documents blev indført af præsident Dwight D. Eisenhower, idet han derved ønskede at sikre, at USA kunne regeres i tilfælde af et atomangreb mod USA udført af Sovjetunionen. Få kender til eksistensen af Presidential Emergency Action Documents, hvilket skyldes sikkerhedsmæssige årsager, og derfor kan man ej heller finde meget tilgængeligt materiale derom. Derfor vil meget bero på spekulation - og der bliver spekuleret...bl.a. i, jf. en rapport fra Department of Homeland Security udarbejdet i 2007, at der ligger Presidential Emergency Action Documents parat til at indføre krigsretsbestemmelser, herunder bestemmelser om indførelse af udgangsforbud og lign.

Skal der spekuleres negativt - og det er jo ofte det nemmeste - kan man stille spørgsmålet: Hvad er det værste, der kan ske, hvis præsident Donald Trump indfører national nødretstilstand - eventuelt med national undtagelsestilstand til følge? Vil det virkelig være så slemt, hvis grænsemuren bliver en realitet? Dette er et politisk spørgsmål, som skal forstås i den rette kontekst, og det skal ikke være Tænketanken Atlantsammenslutningen, som i dag tager den diskussion, for det vil være at bevæge sig i et minefelt, uanset hvem minerne er udlagt for at beskytte.

Er en grænsemur kun en negativ foranstaltning?

Der kan sikkert af nogle argumenteres for og imod, men ser man på eksempler fra nyere tid, så er en grænsemur ikke blevet positivt modtaget af verdenssamfundet (i.e. FN). Det bedste - eller værste - eksempel er grænsemuren - eller barrieren - mellem Israel og det palæstinensiske selvstyreområde. If. FN - med undtagelse af Australien, Marshalløerne, Mikronesien, Palau og USA - er grænsemuren erklæret som værende i strid med international lov, men grænsemuren på flere end 700 km er der fortsat. Videre er det et faktum, at antallet af dræbte israelere som følge af terrorangreb er faldet, uden at man dermed kan sige, at det skyldes grænsemuren. Det vil Israel og USA dog nok hævde - men giver det så også Israel retten til en grænsemur? - og giver det USA retten til at opføre en grænsemur på grænsen mellem USA og Mexico? Skal man følge FN’s beslutninger, så er svaret ”nej”; men så kunne præsident Donald Trump jo teknisk set bare beslutte, at han opfører grænsemuren fx 500 m inde i USA...for så står grænsemuren ikke som en grænsemur, men derimod som en fortifikation på amerikansk grund...og sådan er jura så skøn at arbejde med...

Har præsident Donald Trump en skjult agenda?

Måske er det ikke grænsemuren i sig selv, der på sigt skal ses som det store problem...og slet ikke, hvis man spørger konspirationsteoretikerne... If. dem er det nemlig ganske andre forhold, som er på spil - især med vægt på, at præsident Donald Trump ved at erklære national nødretstilstand kan få kontrollen med USA’s kommunikationsnet...herunder anvendelsen af internettet m.v. D.v.s., at præsident Donald Trump, der er kendt for via de sociale medier at gøre alle vidende om hans tanker og beslutninger, vil kunne informere præcis, som han lyster. Dertil kommer, at hele statsapparatets handlen og ageren kan blive mere end blot almindeligt besværliggjort - og hvis man i tilgift indfører udgangsforbud...tja; da vil man næppe kunne afvikle præsidentvalget 2020, som man har gjort det hidtil...måske lige med undtagelse af præsidentvalget 1940, som førte til, at præsident Franklin D. Roosevelt blev genvalgt for anden gang...men kan man virkelig sammenligne 1940’ernes USA og verdensorden med 2019’ernes USA og den nuværende verdensorden...især i retning mod syd...?

Uanset hvad præsident Donald Trump end beslutter sig for henset til den mulige indførelse af national nødretstilstand, så kommer der ikke til at stå en grænsemur på grænsen mellem USA og Mexico inden for den nærmeste fremtid. Det gælder også, hvis man alene vil opstille et grænsehegn. Opsætningen tager tid, og undervejs kan beslutningen om opsætningen blive mødt af retssager. Retssager tager tid, og tiden vil blive ledsaget af ævl og kævl; og selv om præsident Donald Trump frem til nu ikke er slået op i banen, så er der vel også grænser for, hvad selv præsident Donald Trump magter at stå model til...og så er der dem, der sikkert vil sige, at præsident Donald Trump jo bare kan vente på, at retssagerne når frem til den amerikanske højesteret, for dér vil han helt sikkert vinde...på gr. af flertallet af republikansk-orienterede-højesteretsdommere...

Amerikansk politik er noget så uforudsigelig...på den mest forudsigelige måde...og i denne tid er man først helt sikker, når præsident Donald Trump har truffet den endelige beslutning...når og hvis det sker...og man skal nok vare sig for at vælge at se præsident Donald Trump som en lille hysterisk dreng klemt op i en krog, der sparker til alt og alle, fordi han ikke må få sin vilje...

Karikaturtegnernes helt eller ikke... Præsident Donald Trump har nok en tanke med alt, han beslutter sig for...og man skal med sikkerhed tage den amerikanske leder seriøs...hvis man ikke vil ryge af toget, allerede inden det har forladt stationen...